制止重復建設 發改委新產業政策抑制高能耗增長

2003年年末，國家發展與改革委員會（以下簡稱發改委）在其官方網站上公布了《產業結構調整方向暫行規定（征求意見稿）》和《產業結構調整指導目錄（征求意見稿）》，意欲進一步對2003年喜憂參半的宏 觀經濟加強調控。
　　發改委在2003年12月26日公布這兩份文件時說明，政策的制定“擬結合當前經濟發展的實際情況和存在的突出問題”，目的則是為了“加強投資引導，制止重復建設，促進產業結構優化升級”。這是繼1999年密集出臺一系列產業結構調整政策之后，國家宏觀經濟管理部門首次出臺全面的產業結構調整新政策。 　　
　　負責此次新產業政策制定工作的發改委產業政策司副司長辛國斌對本報記者表示：“希望通過此次《暫行規定》的出臺，將這幾年一直強調的‘均衡發展’、‘協調發展’、‘可持續發展’的理念，從之前口頭上的號召指導，真正上升到國家意志的層面來執行。” 　　
　　中國經濟在2003年繼續保持高增長，預計全年GDP增長將在8．5%左右，是1997年亞洲金融危機爆發以來增長最快的一年。與此同時，中國經濟也出現令人擔憂的一面，經濟呈現過熱跡象、生產資料緊張以及信貸高速增長引起的重復建設問題引起政策制定部門的關注。國家發改委在2003年夏逃讜電解鋁、水泥、鋼鐵、汽車等行業的盲目投資行為連續提出了警告。 　　
　　“看看去年的電、煤、鐵礦石、柴油、運輸……都緊張成什么樣了，我們發展經濟對能源的消耗現在已經到達一個‘臨界點’了。”辛國斌副司長對去年以來高耗能產業高增長的狀況深表憂慮。 　　
　　“中國經濟已經進入一個新的增長周期，產業結構面臨全面升級，這時候政府從產業升級的需求來調整制定新的產業政策非常必要”，2004年1月8日，在看過兩份《征求意見稿》之后，發改委宏觀研究院經濟研究所主任王小廣表示。王小廣說，正是某些地方、某些行業盲目投資、低水平重復建設、淘汰落后技術等等問題造成了1999年的生產能力過剩，導致中國經濟深陷通貨緊縮的泥潭。 　　
　　1999年末，原國家計委和國家經貿委出臺了一系列產業結構調整方面的目錄，以制止上述問題。這些目錄共三類五份：《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》（原國家計委、原國家經貿委令第7號）、《工商領域制止重復建設目錄（第一批）》（原國家經貿委令第14號）、《淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄（第一批、第二批、第三批）》（原國家經貿委令第6號、第16號、第32號），其中就包括鋼鐵、有色金屬、建材等熱點行業。 　　
　　2003年機構改革，原計委和經貿委被撤銷，產業管理職能全部劃歸發改委。此次發改委將之前的五份目錄整合為一份《產業結構調整指導目錄》，舊目錄將在此目錄發布實施之日起廢止。 　　
　　對于新的《指導目錄》，中信證券股份有限公司宏觀經濟部高級研究員彭立新博士分析認為，“其實具體內容并沒有很大變化”。彭立新表示，新的《指導目錄》只是在鋼鐵、有色金屬等幾個行業增加了一些限制性產品，“主要針對2003年出現低水平重復建設苗頭的鋼鐵、有色金屬等幾個行業，總的說來對大部分行業都沒有太大影響。” 　　
　　王小廣說：“這說明，某些地方、某些行業盲目投資、低水平重復建設、淘汰落后技術等等問題始終未能解決……產業結構不合理是我國經濟發展中長期存在的問題。” 　　
　　辛國斌說：“現在最大的問題還不是升級，隨著經濟總量的不斷擴大，我國產業結構的合理性反而存在某種程度上的倒退”。 　　
　　近十多年來，中國固定投資增長年平均超過20%，2003年達到30%，但產出——GDP增長率在8%左右，一方面投資的效率低，另一方面壞賬的比例逐年增加，銀行的風險不斷加大。據彭立新介紹，地方政府都樂于以土地、資金、稅收等條件，支持那些投入低、見效快的產品，比如低端的鋼鐵產品、電解鋁等，而且都采用的是非常落后但成本極低的生產工藝。而這些產品大都資源消耗量巨大、嚴重污染環境而且新增產能并不具備競爭優勢。 　　
　　“這都是地方官員片面追求漂亮的GDP所導致的。” 辛國斌說，“有色金屬、鋼鐵等只是2003年問題比較突出的幾個行業而已，一些發達地區拼命上落后項目、使用早該淘汰的技術，這是個全面性的問題，此次政策調整決不僅僅針對某幾個行業。” 　　
　　《暫行規定（征求意見稿）》中對產業發展在資源、環境、增加就業方面的考慮反復強調，對“有利于資源節約和綜合利用”的產業給予鼓勵，對“不利于節約資源和保護生態環境”的產業進行限制，對“原材料和能源消耗高”的產業進行淘汰。辛國斌表示，這些原則對我國經濟能否實現長期的可持續發展非常重要。 　　
　　《暫行規定（征求意見稿）》里對“未經核準的限制類投資項目”有如下的規定：“政府不予投資，各銀行、金融機構不予貸款，土地管理、城市規劃、環境保護、消防、海關等部門不得辦理有關手續。凡違背規定進行投融資建設的，要追究有關人員的責任。” 　　
　　彭立新認為，此次產業結構調整政策重新出臺，表明了問題的嚴重性和中央政府的重視程度。而且，“在投資體制改革的關鍵時刻出臺，說明對一些問題較大的領域，中央仍將進行調控，調控是全方位的，并不局限于個別行業，方式也可能從間接調控走向直接調控。”