國土資源部：征地補償需要處理好四個關系

國土資源部發布了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，突出介紹了關于土地征用補償的最新規定。按照新規定，土地補償費和安置補助費的標準應當按照被征地農民原有生活水平不降低的原則，在法律規定范圍內確定；如果土地補償費和安置補助費不足以使被征地農民保持原有生活水 平，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定的比例給予補貼。

　　這個規定的創新之處在于肯定了土地對農民的社會保障功能。和過去的土地補償制度相比，新規定有三個突出的特點：首先是提高了土地補償標準。根據中華人民共和國土地管理法的規定，土地補償費為該耕地被征收前三年平均年產值的6到10倍；安置補助費為該耕地被征收前三年平均年產值的4到6倍，最高不得超過15倍。在以往的征地過程中，有些地方政府部門就低不就高，壓低征地的補償標準。新辦法規定，在征地過程中，如果土地補償費和安置補助費的總和達到土地被征收前三年平均年產值的30倍，仍然不能使被征地農民保持原有生活水平的，當地人民政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。這就使得我國的農村土地征收制度具有了社會保障的功能。其次，承認了農民的土地財產權，確保土地補償費主要用于被征地的農戶。按照規定，如果土地被全部征收，同時農村集體經濟組織撤銷建制的，土地補償費應全部用于被征地農民生產生活安置。如果農村集體經濟組織仍然保留，那么，土地補償費應當在農村集體經濟組織內部合理分配。這既體現了農村土地集體所有的憲法特征，同時又重申各級組織特別是農村集體經濟組織不得截留農民的土地補償費。第三，對征地補償安置方式進行了重大改革，確定了農業生產、重新擇業、入股分紅等三種農民安置方式。按照規定，征收城市規劃區外的農民集體土地，首先要使被征地農民有必要的耕作土地，繼續從事農業生產。征地部門應當創造條件，向被征地的農民提供免費的勞動技能培訓，安排相應的工作崗位。對有長期穩定收益的項目用地，農民可以用征地補償費用入股，或者用已經批準的建設用地土地使用權作價入股，獲得長期的收益。如果在本地區確實無法為失去土地的農民提供基本生產生活條件的，可以由政府統一組織，實行異地移民安置。

　　國土資源部出臺的新規定，對于緩解當前土地征收中存在的矛盾，平衡政府、用地單位與農民之間的關系，具有非常重要的現實意義。然而，要想從根本上解決問題，筆者認為還必須正確處理以下四大關系：

　　一是必須處理好公共利益與農民私人利益之間的關系。如果征收農民的土地是為了公共利益的需要，那么，應當依照憲法和法律的規定給予農民合理的補償；如果征收土地是為了商業性開發，那么應當充分尊重農民的意愿，按照平等自愿、等價有償的原則，讓農民通過自己的代表與開發商進行商業談判，共同確定土地補償的價格。換句話說，在國家法律規定土地補償的最低標準之外，還應當制定任意性規范，允許農民與開發商在公開、公平的基礎上通過協商談判，確定土地的補償標準。這是貫徹契約自由原則的基本要求，也是尊重農村集體經濟組織土地所有權的表現。

　　二是必須正確處理好靜態土地補償與動態土地收益之間的關系。從現有土地所有人在征地過程中只能一次性獲得補償，而不能在土地的流轉和使用過程中繼續獲得收益。這就使得農民在失去土地之后，難以獲得持續的回報。按照國土資源部的新規定，農民可以在土地補償安置中，采用入股分紅的方式，繼續從土地增值收益中獲得紅利，這是充分尊重土地集體所有權的表現，也充分照顧到農民未來生產生活來源的重大制度安排。在我國尚未普遍建立社會保障制度之前，這樣的制度安排有利于從根本上解決農民兄弟的后顧之憂。

　　三是必須正確處理好農民與農村集體經濟組織的關系。在我國農村土地集體所有，集體經濟組織行使所有權。但是在現實生活中，集體經濟組織往往截留各種農村土地征收補償款，嚴重損害農民的根本利益。在新的制度設計中，充分考慮到了農民的利益訴求，強調土地補償費必須主要用于被征地的農戶，如果農村集體經濟組織被撤銷建制的，土地補償費應當全部用于被征地農民的生產生活安置。在我國，農村集體經濟組織是農民行使自治權利、通過民主選舉建立的組織。但由于集體組織需要一定的管理成本，集體組織成員容易損害農民的利益，所以，今后可以考慮在農村征地過程中，減少農村集體經濟組織這一談判環節，直接與農民打交道。換句話說，在涉及到財產權利的問題上，應當將農村集體經濟組織排除在外，讓農民直接行使自己的財產權利。

　　四是必須建立土地保障與社會保障相結合的農民保障體系。正是由于看到了農村土地對農民的保障作用，國土資源部才對農村土地征收制度作出重大改革。但是，無論怎樣提高土地補償標準，都不能確保農民在失去土地后仍然能夠維持基本的生活，因為在征地補償計算標準比較低、當地政府財力有限的情況下，有限的土地補償只能在一定時期內維持農民的日常生活。因此，在土地補償制度改革的同時，國家應當探索社會保障制度的改革，可以考慮在土地轉讓收益中提取一定的比例，用于建立土地基金，并且把基金的增值部分用于建立農村社會保障體系。這樣做可能會在一定時期內提高開發商的土地開發成本，但是從長遠來看，土地基金有利于穩定中國的農村經濟，有利于中國社會的健康發展，有利于從根本上縮小城鄉之間的差別，有利于建立和諧的社會關系。