電力建設是熱還是冷？審批體制該緊還是該松？

2003年違反國家建設程序、自行開工建設的電源項目規(guī)模就有2000多萬千瓦，約占機組總容量的20％。這還只是“不完全統(tǒng)計”。這是造成當前電力建設局部過熱的主要原因。
　　發(fā)改委能源局綜合處一官員表示，對電力建設這一關系到國計民生的行業(yè)，如何放，如何改，還在研究中。

　　電源建設熱
　　2月19日，國家發(fā)改委網站上發(fā)布了《電力建設項目公告》。公布了國家已經批準開工建設和已經批準可行性研究報告、項目建議書的電站項目名稱及建設規(guī)模。
　　公告中的一句話頗耐人尋味：“請發(fā)電設備制造企業(yè)，各銀行及非銀行金融機構，各級電網企業(yè)，按國家規(guī)劃電站項目安排有關工作，優(yōu)先保證國家規(guī)劃內項目的正常開展。”
　　與此同時，國家發(fā)改委能源局電力處的梁波介紹，2003年違反國家建設程序、自行開工建設的電源項目規(guī)模就有2000多萬千瓦，約占機組總容量的20％。他強調，這還只是“不完全統(tǒng)計”。
　　“電荒”讓此前的電力投資限制性政策土崩瓦解，簽約急、立項急、開工急成為2003年電力建設市場的新特點。
　　國家發(fā)改委新聞發(fā)言人曹玉書介紹，2003年，全國電力建設項目投產、新開工和在建規(guī)模均創(chuàng)歷史最高水平。在2001、2002年兩年新開工電站建設規(guī)模4470萬千瓦的基礎上，2003年國家共批準新開工電站項目41項，總規(guī)模3111萬千瓦。
　　2004年，國家將批準新開工電站項目規(guī)模4000萬千瓦，預計投產電站項目規(guī)模超過3700萬千瓦。2003年結轉到2004年的電站建設規(guī)模1.3億多千瓦。
　　梁波認為，大量自行開工的電力項目沖擊著有序的電力建設市場，也沖擊著遵守建設程序的電力投資者的守紀信心。
　　他認為，這些自行開工的項目，在不履行國家建設程序、不具備開工條件的情況下強行開工建設，形成既定事實，是造成當前電力建設局部過熱的主要原因。
　　其實，從去年11月開始，發(fā)改委能源局有關人士就在一些場合表示，電源建設有過熱傾向。但為什么沒有像整頓鋼鐵、電解鋁、水泥行業(yè)那樣給予明確，一方面可能是因為電源建設的“盲目投資”尚未到三大行業(yè)那樣的程度；另一方面，2003年的電荒的景象猶在眼前，檢討電荒的原因，電源建設不足造成的“硬缺電”首當其沖。
　　中國1995～1998年三年實現(xiàn)發(fā)電增長1億千瓦的世界最快速度，以及1998年實際電力需求增長僅為1％的數(shù)據，使政府做出“電力供應短缺宣告結束，出現(xiàn)電力工業(yè)相對過剩”的判斷。1998年，政府開始通過審批權來限制電力投資。
　　業(yè)內人士直言：“五年沒有審批燃煤新電廠，由于計劃部門的失誤，造成我國大部分地區(qū)缺電，給國民經濟造成巨額損失。”
　　但梁波仍然強調，集中開工帶來的必然是集中投產，會在幾年內形成新的暫時的富余狀況，大起大落損害的是所有市場主體的利益。

　　誰在一廂情愿？
　　從1998年開始的限制電力投資政策，以及對于“西電東送”的期待，造就了供給的短缺。現(xiàn)在的情況是，西電東送北、中、南線的各基地自身難保，也鬧起了電荒。
　　發(fā)改委本希望在水和煤炭資源集中的西南、西北和山西、陜西和內蒙古西部的“三西”地區(qū)實施就地發(fā)電，并輸往經濟相對發(fā)達的東部沿海地區(qū)。
　　中國水利發(fā)電探明儲量為3億千瓦，蘊藏量為5億千瓦，而目前只利用了8000萬千瓦，在建4000萬千瓦。隨著“優(yōu)先發(fā)展水電”成為一項政策，更為限制東部火電投資提供了依據。
實際上，對于西電東輸?shù)钠诖�以及東部限制火電投資的政策，加劇了正在重工化的東部的電力危機。據國家電網公司數(shù)據，2003年新增發(fā)電裝機超過50％集中在華北、華南地區(qū)；缺電嚴重的華東新增裝機僅占14％。
　　在浙江省，由于夏季缺電導致經濟損失上百億元，部分地方民營企業(yè)要求投資電廠，但未獲批準。寧波市政府一人士抱怨有關方面仍然用計劃經濟的做法控制民間投資電廠。
　　上海電力系統(tǒng)一人士向記者抱怨：“西電東送，是一個緩慢的增長過程，遠水不解近渴”。他舉出一個例證就是，去年冬天，根據當初的售電協(xié)議，上海必須向處于枯水期的四川送電。他認為，如果過多依靠西部電力，尤其水電受天氣影響，將對東部經濟帶來不安全的隱患。
　　去年年底，全國各省的計委基礎處召開能源會議時，發(fā)改委能源局的領導點名批評了山東省計委，原因是未經發(fā)改委批準，上馬裝機容量為13.5萬千瓦的機組。安徽省計委一位官員說，在會議間隙，山東省計委基礎處的官員私下說，幸虧沒有聽能源局的話，如果真不上這些機組的話，今年山東的缺電形勢同樣會非常厲害。
　　“無論怎么說，目前經濟發(fā)展還是省為實體，爹有娘有，不如自己有，所以這種中央和地方的不協(xié)調還會繼續(xù)。”業(yè)內專家李其道說。
　　安徽省計委基礎處一人士說，為了一個電源項目，電源投資方甚至每個省計委都要多次去發(fā)改委“跑項目”。他認為，發(fā)改委應該建立競爭性電源的前期市場，而不是靠各種非經濟、非市場的因素去競爭。

　　電力審批體制何去何從
　　“你可以看看發(fā)改委批準的電源項目，投資主體最多的就是五大發(fā)電集團，其次是地方政府資本，然后是外資，民營資本一個也沒有。”南京一個申請電廠兩年而不得的民營企業(yè)說。
　　他認為，我國目前已經確立了市場經濟，但在電力建設方面還是沿用原來的計劃經濟的做法。而且，這種審批管理體制的效果值得反思。他說，一些大型機組的立項得不到批準，但污染大、效益低的小火電站卻繞過審批程序大量上馬。這些已經形成既成事實的電源項目，對于保護環(huán)境，對于控制電力價格，都極為不利。
　　雖然國家電監(jiān)會政策法規(guī)部副主任楊昆日前表示，今后，政府不再逐項審批電源建設項目，主要從規(guī)劃、環(huán)保評價和資質審查等方面進行管制。在監(jiān)管手段上，也將實行以行政審批方式為主向許可證監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管相結合的方式轉變，變“不確定的政府行為＋確定的市場”為“確定的規(guī)則＋競爭性的市場”。
　　然而，記者向發(fā)改委能源局求證，綜合處一官員表示，投融資體制改革一直在研究，但對電力建設這一關系到國計民生的行業(yè)，如何放，如何改，還在研究中。他拒絕對此前有關部門對電力審批體制的論述發(fā)表評論。
　　然而，伴隨著投融資體制改革的深化，發(fā)改委的電源審批體制的改革可能是必然趨勢。
　　國務院發(fā)展研究中心副主任李劍閣說，我國政府已經決定要逐步放開能源領域的部分準入限制，鼓勵各種社會資本特別是國內民營資本的進入。但至少到目前為止，尚缺乏具體、公開、透明的準入規(guī)則和準入程序。其結果是社會資本進入不足，全面有效的競爭格局難以形成。
　　梁波坦陳，目前違規(guī)開工的項目應該讓政府管理部門躬身自省，有些項目確實是必須要建的，可能是由于目前審批手續(xù)較復雜，審批時間較長，企業(yè)擔心貽誤戰(zhàn)機而搶先開工占領市場，這反映出現(xiàn)行項目審批制度確實存在一定弊端。
　　他強調，電源審批體制的改革要從簡化程序著手，逐步形成審批的規(guī)范化、格式化、簡單化和公開化，特別要限定審批內容和時間。

　　·相關·
　　電力建設熱鏈條
　　新生的五大發(fā)電集團在發(fā)電資產容量及質量方面相差無幾，為了在日后的競爭中取得有利地位，五大集團在東部地區(qū)火電項目、西南水電項目等領域，展開激烈競爭。
　　2003年，國內電力建設市場中除五大發(fā)電集團擔當“領頭羊”外，香港華潤、國華電力、國家開發(fā)投資公司和山西國際電力投資公司、北京國際電力投資公司、浙江能源開發(fā)公司等地方電力投資主體也尤為活躍。
　　最引人注目的是，越來越多的民營資本也開始加入到電源基地的爭奪戰(zhàn)中。
　　雖然2003年4月國務院辦公廳下發(fā)的《國務院辦公廳關于認真做好電力供應有關工作的通知》說：“電力項目的建設必須服從總體規(guī)劃，地方各級人民政府均不得自行審批、建設燃煤發(fā)電廠。銀行不得對未經批準的電廠提供貸款。凡違規(guī)建設電廠因燃煤供應、上網價格、資金供應造成的糾紛和損失，均由違規(guī)審批單位和項目業(yè)主承擔責任。嚴重違規(guī)的，要追究責任”。
　　然而，梁波說：“有的銀行為搶占電力市場，甚至向電力項目發(fā)放‘軟’貸款，用作投資者建設電力項目的資本金。”
　　電力項目的融資，要求有20％的資本金。但在電荒的大背景下，凡是電力項目，一般都能在貸款等方面得到特別關照。有些項目甚至在資本金不足的情況下，仍能獲得足夠的信貸支持。
　　于是，企業(yè)在很輕松地獲得資金的情況下，更容易產生擴張的沖動，投資熱情一漲再漲。
　　梁波撰文指出，對興起的電力建設圈地之風，地方政府以更積極的態(tài)度應對，進一步促進了電力建設投資的升溫。面對這場資源爭奪戰(zhàn)，一些地方政府從地方利益出發(fā)，采取“一女多嫁”策略，希望通過投資主體間的競爭撈取更大的好處。所以，對陡起的圈地之風，各地方政府不但給予了極大的熱情，而且積極推動。
　　浙江省計劃到2007年前確保1000萬千瓦的電力裝機投產，確保1000萬千瓦的電源項目開工建設，同時安排1000萬千瓦的預備項目進行前期工作。江蘇省宣布，目前在建電廠總規(guī)模1428.5萬千瓦，其中2004年計劃投產460萬千瓦。安徽省表示，將通過皖電東送工程，用17年建成全國重要的電力能源基地。湖北省剛剛宣布，2010年前將建成1100萬千瓦電源項目，該省在能源工業(yè)方面將規(guī)劃36個項目，總投資1020億元。廣東、四川、重慶、山西等大規(guī)模的電力投資計劃也紛紛出籠。2004年，有西電東輸任務的內蒙古將迎來“電力高峰年”。
　　從某種程度上講，各投資主體的圈地行為已演變成為地方政府的另一種圈錢行為，形成了一股以投資電力建設項目為由頭，搶地盤、占資源的合力。
　　投資主體的擴張沖動、資金的易得、地方的鼓勵，這一條邏輯鏈強化了電源建設的熱度。
　　然而，發(fā)改委擔憂的是，對單個的企業(yè)而言，為謀求利潤火線搶入電力市場不乏理性，但眾多的理性加在一起會否與市場實際需求相去甚遠，變得不理性了呢？